Integration auf der arabischen Halbinsel

Kurz nach Gründung des Golfkooperationsrates (GKR) 1981 sprach Kuwaits Finanzminister Abd al-Latif al-Hamad davon, dass sich die arabischen Golfmonarchien in der gleichen Situation befänden wie Deutschland, Frankreich, Italien und die Benelux-Staaten am Beginn der europäischen Integration. Mag dieser Euphemismus damals wie heute stark übertrieben sein, so handelt es sich bei dem GKR doch um eins der wenigen erfolgreichen Integrationsprojekte in der arabischen Welt. Im Vergleich zur europäischen Integration werden die Gründe für diesen Erfolg, aber auch die Grenzen der Zusammenarbeit deutlich.

Von Sören Scholvin

Sören Scholvin

u ersten Integrationsbemühungen auf der arabischen Halbinsel kam es, als die Briten Ende der 1960er ihren Rückzug aus allen Gebieten östlich von Suez ankündigten und auf spezifische Kooperations- und Assoziierungsmaßnahmen zwischen den im Entstehen begriffenen Staaten der arabischen Halbinsel drängten. Bei der Gründung der Vereinigten Arabische Emirate 1971 zeigte der britische Druck Wirkung. Umfassendere Konzepte – beispielsweise die vom omanischen Sultan Qabus ibn Said und dem kuwaitischen Sheikh Jaber al-Ahmad al-Sabah vorgeschlagene Golfunion – wurden aber nicht umgesetzt. Zwar gab es Kooperationsbestrebungen in politischen, wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Angelegenheiten. Doch erhielten diese Projekte nie einen übergeordneten Rahmen. Auch führten sie weder zu einem Stabilitätsgewinn für die beteiligten Staaten noch zu wirtschaftlicher Entwicklung weg von der Rentenökonomie Erdöl.

Erst der Machtwechsel 1979 in Iran schuf ein Bedrohungsszenario, das eine intensivere Zusammenarbeit der arabischen Golfstaaten nach sich zog. Als sich Ayatollah Ruhollah Khomeini und seine Anhänger mit ihren Vorstellungen eines schiitisch-islamistischen Regimes nach und nach gegenüber anderen, am Sturz des Schahs beteiligten Gruppen durchsetzten, änderte sich das Machtgefüge am Persischen Golf dramatisch: Hatte Iran unter dem Schah als enger Verbündeter der USA noch den Machterhalt der konservativen arabischen Regime unterstützt – so bekämpfte die Armee des Schahs beispielsweise links-nationalistische Guerillaverbände im Oman – wurde Iran nun ein Unsicherheitsfaktor. Die islamistisch-revolutionären Kräfte betrachteten ihre arabischen Nachbarstaaten nicht als souveräne politische Einheiten, sondern als Gebiete, in die die islamische Revolution hineingetragen werden müsse. Insbesondere für Saudi Arabien, dessen Herrscherfamilie sich als Hüter der Heiligen Stätten des Islam und religiöse Führungskraft legitimiert, war dies eine Herausforderung. Khomeini ließ durch Aussagen darüber, dass der Islam nicht mit Monarchien vereinbar sei und dass in Saudi Arabien ein „entarteter“, „amerikanischer Islam“ vorherrsche, keinen Zweifel daran, was er von den saudischen Herrschern hielt.

Golfmonarchien finanzierten das irakische Ba’th-Regime

Doch auch die anderen arabischen Nachbarstaaten Irans hatten den Export der islamischen Revolution zu befürchten. Insbesondere die diskriminierte schiitische Zivilbevölkerung stellte ein Sicherheitsrisiko für die autoritären Herrscher dar. In der saudischen Erdölprovinz al-Hasa kam es im November 1979 und Februar 1980 zu schiitischen Aufständen. Im mehrheitlich schiitischen Bahrain versuchten Schiiten, zu putschen. Darüber hinaus untermauerte das Vorrücken iranischer Truppen im Ersten Golfkrieg bis nach Basra, dessen Eroberung 1987 zu erwarten stand, dass zumindest Kuwait und die Haupterdölquellen im Nordosten Saudi Arabiens direkt bedroht waren. Infolgedessen finanzierten die Golfmonarchien in den 1980ern das irakische Ba’th-Regime als cordon sanitaire zwischen sich und Iran.

Dieses Bedrohungsszenario schuf die Grundlage, auf der die Herrscher Bahrains, Katars, Kuwaits, Omans, Saudi Arabiens und der Vereinigten Arabischen Emirate am 25. März 1981 die Charta des GKR unterzeichneten. Oberstes, aber nicht explizit genanntes Ziel des GKR war es, die Überlebensfähigkeit der Mitgliedstaaten nach innen und außen gegen den iranischen Revolutionsexport zu sichern. Ähnlich wie bei den Anfängen der europäischen Integration schlossen sich souveräne Staaten zusammen, weil sie ihre Existenz durch ein expandierendes Regime mit revolutionärem Auftrag (für Europa die Sowjetunion, für die Golfmonarchien Iran) in Gefahr wähnten.

Die Aufgaben des GKR

Laut Charta ist es die Aufgabe des GKR, die Kooperation und Integration seiner Mitgliedsstaaten und deren Einwohner zu fördern. Als Tätigkeitsfelder werden erstens Wirtschaft und Finanzen, zweitens Handel, Zölle und Kommunikation sowie drittens Bildung und Kultur genannt. Darüber hinaus sollen privatwirtschaftliche Kooperation, insbesondere Joint Ventures, und technologischer Fortschritt in Wachstumssektoren unterstützt werden. Sicherheits- und Verteidigungspolitik, die in Anbetracht der Entstehungsursachen einen wichtigen, wenn nicht sogar den wichtigsten Bereich der Kooperation darstellen, tauchen nicht in der Charta auf. Grund hierfür war der Versuch, den GKR nicht als anti-iranisches Bündnis erscheinen zu lassen. Ein derartiges Vorgehen hätte eine direkte militärische Beteiligung seiner Mitgliedsstaaten im Ersten Golfkrieg wahrscheinlich gemacht.

Nichtsdestotrotz war und ist Sicherheits- und Verteidigungspolitik eine Kernaufgabe des GKR. Dies verdeutlichte bereits eine offizielle Erklärung der Regierung Omans aus dem Jahre 1981: Es sei angesichts der „schwierigen Lage“ Pflicht des GKR, sich mit für seine Mitglieder relevanten Fragen, also auch sicherheitspolitischen, zu beschäftigen. Wirtschaftlicher Erfolg, sprich der offizielle Kern des GKR, müsse bei Gefahren stets militärisch abgesichert werden.

Die zentralen Organe des GKR

Die zentralen Organe des GKR sind der Oberste Rat, der Ministerrat und das Generalsekretariat. Alle wichtigen Entscheidungen werden einstimmig im Obersten Rat getroffen, der sich aus den Herrschern der Mitgliedsstaaten zusammensetzt und zweimal pro Jahr zusammentritt. Er ernennt den Generalsekretärs, bewilligt dessen Budgets, modifiziert die Charta des GKR und legt die Handlungsrichtlinien für die anderen Organe fest. Der ebenfalls einstimmig entscheidende Ministerrat besteht aus den Außenministern der Mitgliedsstaaten und tritt alle drei Monate zusammen. Er bereitet die Sitzungen des Obersten Rates vor und arbeitet Empfehlungen aus, die die zwischenstaatliche und privatwirtschaftliche Kooperation innerhalb des GKR verbessern sollen. Das Generalsekretariat stellt das einzige kontinuierlich arbeitende Organ dar. Es erstellt Empfehlungen ähnlich denen des Ministerrates und hat die Beschlüsse des Obersten Rates umzusetzen, seinen durch die Mitglieder finanzierten Haushalt zu planen und zu verwalten sowie regelmäßige Tätigkeitsberichte und Studien für den Obersten Rat vorzulegen. Die vage Chance einer vertieften Integration ist dadurch gegeben, dass das Generalsekretariat Vorschläge, seine Effizienz zu steigern und ihm weitere Kompetenzen zuzuweisen ausarbeiten darf. Nichtsdestotrotz sollte dies nicht darüber hinwegtäuschen, dass es sich beim GKR bis heute um eine rein zwischenstaatliche Organisation handelt. Alle Entscheidungsbefugnisse liegen letztlich bei den Herrschern der Mitgliedsstaaten, die stets einstimmig entscheiden müssen.
Sucht man nach Parallelen zum GKR in der Geschichte der europäischen Integration, so passt am ehesten der Europarat. GKR und Europarat basieren auf einstimmiger Beschlussfassung der Vertreter ihrer Mitglieder. Wirtschaftliche Belange waren zumindest bei Gründung des Europarats eines seiner offiziell zentralen Aufgabenfelder. Werden sicherheitspolitische Fragen in den Statuten des GKR schlicht nicht erwähnt, so ist es dem Europarat qua Satzung verboten, sich mit militärischen Angelegenheiten zu befassen. Doch ähnlich wie die Gründung des GKR kann auch diejenige des Europarats am 5. Mai 1949 nicht ohne die sowjetische Bedrohung Westeuropas verstanden werden. Allerdings stand der Europarat bereits bei seiner Gründung im Kontext anderer Regionalorganisationen wie der Organization for European Economic Cooperation (OEEC) und der North Atlantic Treaty Organization (NATO). Derartiges gibt es auf der arabischen Halbinsel nicht. Auch die Konsultativversammlung des Europarates unterscheidet ihn vom GKR. Eine Parlamentarierversammlung, die die Integration oft in Konfrontation mit den nationalen Regierungen vorantreibt, ist auf der arabischen Halbinsel undenkbar.

Begrenzte Fortschritte in der Wirtschaftsintegration

In wirtschaftlicher Hinsicht setzten sich die Mitglieder des GKR seit den frühen 1980ern hohe Ziele: Außenhandelsstrategien sollten abgestimmt, Wirtschaftsrecht standardisiert, industrielle Aktivitäten zwecks Aufbau eines Produktionssektors koordiniert, eine gemeinsame Investitionsstrategie und ein einheitlicher, minimaler Außenzolls geschaffen werden. Mit der Agency for Standards and Measurements und der Gulf Investment Corporation wurden bereits 1983 zwei technokratische Gremien geschaffen, die diese Ziele umsetzen. Bei anderen zwischenstaatlichen Zusammenschlüssen wie der Europäischen Union (vormals bei der Europäischen Gemeinschaft), verfügt der GKR seit langem über diplomatische Vertretungen. Das heißt jedoch keinesfalls, dass die Mitgliedsstaaten ihre individuelle Außenpolitik aufgegeben haben.

Innerhalb des GKR-Gebiets sollen der Handel liberalisiert und die Bürger aller Mitgliedsstaaten in wirtschaftlichen Belangen gleich gestellt werden. Dies schlägt sich beispielsweise in der 2010 verwirklichten Bewegungs- und Niederlassungsfreiheit sowie dem Recht, in den Bereichen Medizin, Recht, Rechnungs- und Ingenieurwesen sowie Unternehmensberatung eine Tätigkeit in jedem Mitgliedsstaat aufzunehmen, nieder. Eigentums- und Erbrecht sowie die Mobilität von Kapital sind für die genannten Berufsfelder garantiert. Bereits zwei Jahre nach seiner Gründung realisierte der GKR eine Freihandelszone für landwirtschaftliche und industrielle Güter sowie Rohstoffe, bei denen es sich um „Produkte nationaler Herkunft“ handelt. Als solche gelten alle Waren, bei denen mindestens 40 Prozent des Endwertes innerhalb der GKR-Staaten von mehrheitlich durch einheimische Unternehmer kontrollierten Betrieben erzeugt wurde.

Bis heute ein Club der Reichen

Der 1987 offiziell anvisierte gemeinsame Markt ist in den vergangenen 23 Jahren nur schrittweise umgesetzt worden. Erst 1999 konnte eine Übereinkunft erzielt werden, die einen gemeinsamen Außenzoll bis 2005 vorsah. Dieser wurde dann jedoch bereits 2003 umgesetzt. Trotz dieses im arabischen Vergleich ungekannten Ausmaßes zwischenstaatlicher Kooperation und Integration ist der GKR bis heute ein Club der Reichen geblieben. Bahrain, Katar, Kuwait, Oman, Saudi Arabien und die Vereinigten Arabischen Emirate sind die auf Grund von Erdölreichtum und vergleichsweise geringer Bevölkerungszahl reichsten arabischen Länder. Streitigkeiten um Beiträge zum Organisationsbudget und die etwaige Verteilung der Ausgaben des GKR auf die Mitgliedsländer sind daher von geringer Bedeutung. Der Aufnahmeantrag des armen und im Gegensatz zu den aktuellen Mitgliedern politisch äußerst instabilen Jemen ist bezeichnenderweise bis heute nicht positiv beantwortet worden.

Die Einführung einer einheitlichen Währung, sicherlich das anschaulichste Merkmal für wirtschaftliche Integration, stellt seit Gründung des GKR ein Anliegen der Organisation dar. Darüber, ob eine Umsetzung des einst schon für Ende der 1980er und nun für das Jahr 2010 geplanten Projektes in unmittelbarer Zukunft gelingt, kann momentan höchstens spekuliert werden. Wesentlich wichtiger als derartige Spekulationen ist ohnehin die Feststellung, dass der GKR über keine überstaatlichen Organe verfügt, die einzelne Mitgliedsstaaten überstimmen könnten. Somit werden bis heute alle Entscheidungen – auch alle wirtschaftspolitischen – auf nationaler Ebene getroffen. Dies führt dazu, dass Omans Regierung vor vier Jahren erklärte, sie halte eine gemeinsame Währung ab 2010 für verfrüht und werde ihr nicht beitreten. Kuwait entkoppelte seine Währung 2007 vom US-Dollar, obwohl die Dollarbindung als Vorstufe der gemeinsamen Währung vom Obersten Rat 2001 festgelegt worden war. Die Vereinigten Arabischen Emirate haben sich 2009 vorerst gänzlich von dem Projekt verabschiedet, nachdem bekannt geworden war, dass die zukünftige Zentralbank des GKR in Saudi Arabien und nicht in den Emiraten beheimatet sein soll.

Dies verdeutlicht die engen Grenzen der Integration am Persischen Golf im Vergleich zu Europa: Zwar beschränkten auch die Römischen Verträge, unterzeichnet am 25. März 1957, die Rechte der Kommission, also des überstaatlichen Elementes, zu Gunsten des Ministerrates innerhalb der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG). Dass das Generalsekretariat des GKR jedoch wie die Kommission der EWG eine Rolle als Motor der Integration übernehmen wird, ist kaum zu erwarten. Auch fehlt in den Golfmonarchien eine außerparlamentarische Bewegung, die die Integration auf der arabischen Halbinsel vorantreiben könnte, ähnlich wie diverse Europabewegungen es seit Ende des Zweiten Weltkriegs in Bezug auf die europäische Integration tun.

Keine Fortschritte bei der sicherheitspolitischen Zusammenarbeit

Auf Grund der Bedrohung der Golfmonarchien durch die islamische Revolution standen zumindest deren Herrscher der im September 1980 vom Irak begonnenen Invasion Irans positiv gegenüber. Der Irak stellte ein scheinbar wirksames Mittel zur Eindämmung des iranisch-islamistischen Expansionismus dar. Bis Kriegsende erhielt das Ba’th-Regime Finanzhilfen in Höhe von rund 50 Milliarden US-Dollar durch die GKR-Staaten. Gleichzeitig setzten die GKR-Staaten aufgrund ihrer militärischen Schwäche alles daran, nicht direkt in den Krieg involviert zu werden.

Doch von einem eindeutigen Bündnis zwischen dem Irak und dem GKR konnte während des Ersten Golfkrieges keinesfalls gesprochen werden. Der irakische Hegemonieanspruch, verbunden mit den Drängen, den irakisch-kuwaitischen Grenzverlauf zu Gunsten des Iraks zu ändern, erzeugte ständige Reibungen zwischen dem GKR und seinem nördlichen Nachbarn. Darüber hinaus sahen sich nicht alle Mitglieder des GKR so stark wie Kuwait und Saudi Arabien durch Iran bedroht. So unterhielten die Vereinigten Arabischen Emirate während der gesamten Kriegsdauer mit Billigung des Obersten Rates freundschaftliche Beziehungen zu Iran. Wirtschaftlich profitierten die Emirate enorm vom regen Handel mit dem ansonsten isolierten islamistischen Regime. Auch das Verhältnis zwischen Oman und der Islamischen Republik war wenig spannungsgeladen. Oman liegt zu weit von Iran entfernt und hat einen zu geringen Anteil schiitischer Bevölkerung, als dass es sich hätte ernsthaft über einen Export der islamischen Revolution Gedanken machen müssen.
Diese uneinheitliche Haltung der GKR-Mitglieder zeigt, dass nicht Gemeinschaftsinteressen, sondern nationale Belange über die Haltung im Ersten Golfkrieg entschieden. Im Vergleich zur europäischen Integration fällt darüber hinaus auf, dass sich die Golfmonarchien im Gegensatz zu den westeuropäischen Staaten nicht einheitlich auf eine der beiden konkurrierenden Mächte – die Sowjetunion und die USA im Falle Europas, der Irak und Iran im Falle der arabischen Halbinsel – festlegten. Außerdem war auf der arabischen Halbinsel nie eine militärische Integration und Aufrüstung in einem mit der NATO vergleichbaren Ausmaß angestrebt.

Golfmonarchien suchen den Schutz der USA

Dass im sicherheitspolitischen Bereich keinerlei greifbare Integration über den GKR erreicht wurde, verdeutlichte der Zweite Golfkrieg noch stärker als sein Vorgänger. Die Invasion Kuwaits durch irakische Truppen am 2. August 1990 traf die Staaten des GKR völlig unvorbereitet. Die meisten verbleibenden Mitglieder befürchteten ähnlich wie Kuwait von der irakischen Armee überrannt zu werden – einem raschen Vorstoß der irakischen Panzer durch die ebenen Landschaften der nordöstlichen arabischen Halbinsel stand nichts entgegen. Im Schutz durch die USA sahen die Herrscher der Golfmonarchien ihre einzige Chance.

Operation Desert Shield und Operation Desert Storm waren für die Sicherheit der GKR-Mitglieder mehr als erfolgreich. Iraks Offensivpotential wurde drastisch reduziert. Die Vereinigten Staaten etablierten eine ständige Präsenz mit Land-, Luft- und Seestreitkräften am Persischen Golf. Bilaterale Schutzverträge, nicht etwa ein Schutzvertrag zwischen dem GKR und den USA, folgten. Gleichzeitig hatten die Invasion und die Befreiung Kuwaits deutlich gemacht, dass nur die USA ausreichend militärischen Schutz bieten konnten. Für den GKR, dessen Ursprung das Sicherheitsbedürfnis der arabischen Golfmonarchien war, bedeutete das die sicherheitspolitische Bedeutungslosigkeit.

Bis heute ist es im GKR zu keinerlei relevanter sicherheitspolitischer Zusammenarbeit gekommen. Dabei mangelt es nicht an Vorschlägen – so regte die omanische Regierung an, eine 100.000 Mann starke gemeinsame Armee zu schaffen. Doch alle derartigen Pläne sind bisher am Widerstand der Mehrheit der Herrscher gescheitert. Darüber hinaus ist es fraglich, ob die Golfmonarchien, die national trotz horrender Rüstungsausgaben keine wirksamen Streitkräfte haben aufbauen können, dies gemeinsam bewerkstelligen würden. Momentan unterhält der GKR lediglich eine 5.000 Mann starke gemeinsame Armee, die im Verteidigungsfall genauso irrelevant sein dürfte wie die offizielle Verpflichtung zu gegenseitigem Beistand – denn unter den nicht genauer definierten „gegenseitigen Beistand im Verteidigungsfall“ fällt von militärischer Hilfe bis zu einem Beileidstelegramm recht Vieles. Als positiv kann lediglich angesehen werden, dass der GKR nach dem Dritten Golfkrieg, in dem er keinerlei Rolle spielte, sich mit einem geschlossenen Votum seiner Mitglieder hinter den International Compact with Iraq stellte und wirtschaftliche Zusammenarbeit mit dem Nachbarland versprach.

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Lesen Sie dazu auch einen Zwischenbericht aus dem Jahr 2007 von Loay Mudhoon

Nahost

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