Integration mit verschiedenen Geschwindigkeiten – ante portas oder bereits Realität?

Die Einführung des Euros im Jahr 1999 teilte die EU-Staaten in Mitglieder und Nichtmitglieder der Eurozone. Die Gemeinschaftswährung wurde damit zu einem „trojanischen Pferd” einer EU der verschiedenen Geschwindigkeiten.

Von Gunter Deuber

EM – Die Veränderungen der geopolitischen Makrokonstellationen der 1990er Jahre haben Europa vor die Aufgabe einer grundlegenden Neuorientierung gestellt. Die EU muß sich seither neu definieren, denn ihre Grenzen sind unklarer als jemals zuvor. Dennoch konnten innerhalb der letzten Dekade des 20. Jahrhunderts und der ersten Jahre des 21. Jahrhunderts Meilensteine für das europäische Integrationsprojekt gesetzt werden, besonders die Gemeinschaftswährung und die EU-Osterweiterung sind hier zu nennen. Diese Ereignisse sind jedoch nicht nur historisch gesehen bedeutend. Sie werden die Entwicklung der europäischen Einigung im Sinne eines Kerneuropas entscheidend beeinflussen. De facto wurde durch die Einführung des Euros und die Osterweiterung auf absehbare Zeit eine Union der verschiedenenGeschwindigkeiten geschaffen. Ein Konzept, das in der Europapolitik lange als nicht gerne gesehen galt, aber wohl der einzig fruchtbare Weg für den Fortgang der europäischen Integration ist. Gerade wenn der Türkei oder anderen Staaten mit traditionellen Beziehungen zum Okzident eine konkrete Beitrittsperspektive geboten werden soll.

In der Geld- und Währungspolitik gibt es seit 1999 eine EU der verschiedenen Geschwindigkeiten

Nach kontroversen integrationspolitischen Debatten wurde 1999 die europäische Gemeinschaftswährung eingeführt. Dies geschah trotz erheblicher Anstrengungen um möglichst viele Teilnehmerstaaten nur in elf der damals 15 EU-Mitgliedsstaaten. So formierte sich auf mehreren Ebenen eine EU der verschiedenen Geschwindigkeiten: Einerseits auf die politische und wirtschaftliche Einigungsgeschwindigkeit bezogen, andererseits auf die Mitgliedschaft einzelner Staaten in der Eurozone. Dänemark, Großbritannien und Schweden führten freiwillig, Griechenland unfreiwillig die Gemeinschaftswährung nicht ein. Griechenland trat dem ökonomischen „Kerneuropa“, der sogenannten Eurozone, erst zum 1. Januar 2001 bei, als es die Maastrichter Beitrittskriterien erfüllt hatte. Damit wurde der heutige Stand von zwölf Mitgliedern der Eurozone erreicht. Dänemark, Großbritannien und Schweden sicherten sich eine einmalige Nicht-Beitrittsklausel. So müssen sie keine Mitglieder der Währungsunion werden, auch wenn sie die Maastrichter Beitrittskriterien erfüllen.

Grundstein- und Krönungstheorie

Die politische Debatte im Vorfeld der Euro-Einführung war von zwei widerstreitenden Theorien geprägt, der Grundstein- und der Krönungstheorie. Erstere postuliert, daß die ökonomische Integration sowie die Einführung einer Gemeinschaftswährung möglichst früh im Integrationsprozeß erfolgen sollte. Sie führe zu einer Stärkung der politischen Integration und zöge weitere Harmonisierungen in anderen Bereichen nach sich. Die Krönungstheorie hingegen geht davon aus, daß eine tiefere politische Integration Europas vor oder zumindest zeitgleich mit einer ökonomischen Einigung, sowie einer Währungsunion stattfinden sollte.

Die Politik der Europäischen Union folgte der Grundsteintheorie: Die Euroeinführung sollte folglich die Integrationsbemühungen der Mitgliedsstaaten beflügeln. Die sich abzeichnende Entwicklung einer EU der zwei, bzw. der mehreren Geschwindigkeiten wurde in Kauf genommen. Die Geschichtsschreibung der europäischen Einigung sollte genügend Anschauungsmaterial geliefert haben, daß ökonomische und politische Integration durchaus nicht parallel erfolgen müssen und können. Wäre eine zeitgleiche Euroeinführung in den damals 15 EU-Mitgliedsstaaten angestrebt worden, wäre der Euro heute sicher noch Fiktion statt Faktum.

Am 1. Mai 2004 wurde die bislang umfangreichste EU-Erweiterungsrunde durchgeführt, mit zehn Neumitgliedern aus Mittel- und Osteuropa sowie der Mittelmeerregion. Die politische Union wuchs damit bedeutend an. An der europäischen Gemeinschaftswährung nahmen die neuen Mitgliedsstaaten jedoch noch nicht teil. Im Juni dieses Jahres sind die ersten drei Staaten, Estland, Litauen und Slowenien, dem zweijährigen Eurozonen-Warteraum und dem Wechselkursmechanismus II (WKMII) beigetreten. Wenn die nationalen Landeswährungen der drei Staaten in den kommenden zwei Jahren einen relativ stabilen Wechselkurs gegenüber dem Euro aufweisen werden, könnten sie gemäß der WKMII-Kriterien frühestens Mitte 2006 als Vollmitglied der Eurozone beitreten.

Wie steht es aber um die verbleibenden neuen EU-Mitglieder, um zukünftige Mitglieder der EU oder um die drei langjährigen Mitgliedsstaaten, die den Euro bislang nicht eingeführt haben? Die Kernfrage wird sein, wie sich die Entwicklungen rund um die Gemeinschaftswährung auf das gesamte europäische Integrationsprojekt auswirken werden. Ob die Diskrepanzen zwischen politischer und wirtschaftlicher Union die europäische Integration eher befruchten oder lähmen werden? Fragen wie diese machen die Notwendigkeit einer Diskussion über eine EU der zwei oder mehreren Geschwindigkeiten deutlich.

Auf geld- und währungspolitischer Ebene zeichnet sich faktisch schon seit 1999 eine Spaltung der EU in Mitglieder und Nicht-Mitglieder der Eurozone ab. Besonders in Großbritannien und Schweden verstärkten sich die Bestrebungen, diesen Status quo aufrechtzuerhalten. Bis zur Erweiterungsrunde im Jahr 2004 führte die fehlende Kongruenz zwischen EU und Eurozone jedoch nicht zu gravierenden Problemen. Allerdings ist die Wirtschaftskraft der Eurozone verglichen mit der gesamten EU erheblich geringer, wozu vor allem die Nichtmitgliedschaft Großbritanniens in der Eurozone beiträgt. Die freiwillige Nichteinführung des Euros durch Großbritannien hat aber gezeigt, daß eine EU der zwei Geschwindigkeiten für den Fortgang des Integrationsprozesses durchaus fruchtbar ist. Schließlich hat die freiwillige Isolationspolitik Londons den Fortgang der währungspolitischen Einigung der EU nicht blockiert.

Die Erweiterungsrunde von 2004 verstärkt die Diskrepanz zwischen EU und Eurozone

Für die seit Mai diesen Jahres neuen EU-Mitgliedsstaaten existiert jedoch keine Nicht-Beitrittsoption zur Eurozone, wie sie für Dänemark, Großbritannien und Schweden gilt. Sie sind damit vertraglich verpflichtet, den Euro einzuführen, sobald sie die Maastrichter Beitrittskriterien erfüllen. Im Vorfeld der Erweiterung wurde noch ein rascher Beitritt zur Eurozone prognostiziert. Makroökonomische Turbulenzen, sowie geld- und fiskalpolitische Instabilitäten, besonders in den größeren Staaten Mittel- und Osteuropas, ließen diese Ambitionen aber zunehmend unrealistisch erscheinen. Die Staatsverschuldung stieg dort erheblich an und die Inflations- und Zinsentwicklung deutet nicht auf eine schnelle Erfüllung der Maastricht-Kriterien hin. Besonders Polen, Tschechien und Ungarn werden wohl mittelfristig die notwendigen Konvergenzkriterien für die Einführung des Euros nicht erfüllen.

Die EU-Erweiterungsrunde des Jahres 2004 vergrößerte damit auf absehbare Zeit die Diskrepanz zwischen EU und Eurozone erheblich. Nur noch eine Minderheit von zwölf der insgesamt 25 EU-Staaten sind derzeit Mitglied der Eurozone. Es zeichnet sich ab, daß die zehn neuen EU-Mitglieder ihre Beitrittsgesuche zu unterschiedlichen Zeitpunkten stellen werden, die Beitritte werden folglich zeitversetzt erfolgen. Aktuelle Angaben der nationalen Wirtschafts- und Finanzministerien lassen auf folgenden Ablauf schließen.

Damit wird sich allein die Erweiterung der Eurozone um die Staaten der letzten EU-Erweiterungsrunde mindestens bis zum Jahr 2008 hinziehen. Folglich ergibt sich selbst mit den eher positiven Annahmen der Tabelle noch für die nächsten vier Jahre eine Spaltung in EU und Eurozone mit jeweils unterschiedlicher Mitgliederstruktur. Die bisherigen Nichtmitglieder der Eurozone Dänemark, Großbritannien und Schweden sind hierbei noch nicht berücksichtigt.

EU und Eurozone werden langfristig nicht deckungsgleich sein

Künftige EU-Beitritte werden die Disparität zwischen EU und Eurozone jedoch nicht nur für eine begrenzte Übergangszeit, sondern längerfristig aufrechterhalten. Die absehbare Südosterweiterung um Bulgarien, Kroatien und Rumänien zwischen 2007 und 2009 wird diese Spaltung bis mindestens in die zweite Dekade des 21. Jahrhunderts fortsetzen. Gerade für die drei südosteuropäischen Staaten ist eine länger andauernde Übergangsphase bis zur Euro-Einführung zu erwarten, die sich bis 2015 strecken könnte. Dadurch kann die Spaltung der EU in Mitglieder und Nichtmitglieder der Eurozone wenigstens bis 2015 anhalten und somit für den Zeitraum eines Jahrzehnts eine EU der mehreren Geschwindigkeiten entstehen.

Durch erneute Erweiterungsrunden kann die Spaltung der EU noch weiter verlängert werden. Realistischerweise ist hier an eine Balkanerweiterung um Bosnien-Herzegowina, Serbien und Montenegro, Mazedonien sowie Albanien zu denken. Aber auch an einen möglichen Beitritt Moldawiens und an den Beginn von Beitrittsverhandlungen, bei offenem Ausgang, mit der Türkei gegen Ende dieses Jahres. Gewährt man der Türkei eine eindeutige Beitrittsoption, werden sich langfristig auch einige ihrer Nachbarstaaten (z.B. Armenien) oder auch andere Staaten der Kaukasusregion berechtigte Hoffnungen auf eine EU-Mitglied- oder Partnerschaft machen. Aber die Staaten, die nach dem geplanten EU-Beitritt von Bulgarien, Kroatien und Rumänien Mitglied der Europäischen Union werden könnten, werden sicherlich einen längeren Anpassungsprozeß bis zum Eurozonenbeitritt durchlaufen müssen als alle anderen EU-Staaten bisher. Damit zeichnet sich langfristig auf währungspolitischer Ebene ein Europa der mehreren Geschwindigkeiten ab, das in dieser Form aber durchaus praktikabel ist.

Die Entwicklungen bei der Einführung des Euros haben gezeigt, wie wichtig eine EU der mehreren Geschwindigkeiten für die Vertiefung der europäischen Integration ist. Die bereits bestehende Heterogenität der EU, die durch die Aufnahme weiterer Mitgliedsstaaten noch erhöht würde, stärkt die Bedeutung des Konzeptes einer EU unterschiedlicher Geschwindigkeiten. Je heterogener die europäische Staatengemeinschaft wird, desto mehr Flexibilität braucht sie zur Vertiefung der Integration. Es ist nicht damit zu rechnen, daß sich immer alle Staaten einmütig an allen politischen und ökonomischen Vorhaben beteiligen können und wollen. Gerade in den politischen Einigungsprozessen, die oft, wenn auch informell, durch das Entscheidungsverfahren mit einer Stimme pro Land geprägt sind, schafft sich eine EU der mehreren Geschwindigkeiten eine höhere Flexibilität und es müssen keine politischen Kompromisse „erkauft“ werden. Nur eine EU der mehreren Geschwindigkeiten kann zugleich die Balance zwischen der Vertiefung der Integration und der Erweiterung der Union gewährleisten. Sonst droht die Integration zu stagnieren.

Zudem stärken verschiedenartige Integrationsgeschwindigkeiten den Wettbewerb zwischen den Mitgliedsstaaten. Denn innerhalb einer EU der mehreren Geschwindigkeiten ist mehr Konkurrenz zwischen den Mitgliedern auf institutioneller Ebene möglich. Je erfolgreicher ein Abkommen zwischen einzelnen Staaten ist, desto attraktiver ist der Beitritt für andere EU-Mitglieder, die dieses Vorhaben zuerst blockiert hätten. Lange galt der Gedanke einer EU der mehreren Geschwindigkeiten als Schreckgespenst der Europapolitik. Die durch das „trojanische Pferd“ der Euroeinführung entstandene EU der mehreren Geschwindigkeiten zeigte aber, daß diese Ängste nicht immer berechtigt sind. Mittlerweile erzeugt die Euro-Einführung Abstrahlungseffekte und das Konzept der mehreren Geschwindigkeiten kommt auch in anderen Politikbereichen zur Anwendung, z.B. bei der Zusammenarbeit in der Innen- und Justizpolitik, beim Schengener Abkommen oder bei verteidigungspolitischen Maßnahmen der EU.

„Einheit in Vielfalt“

Die EU braucht folglich keine Furcht vor einem Europa der zwei Geschwindigkeiten haben. Ein solches Europa ist nicht ante portas, es ist bereits Realität. Die ökonomische Integration als Motor hat maßgeblich zum Fortgang der europäischen Einigung beigetragen. Die EU kann gerade wegen ihrer zunehmenden Heterogenität nicht mehr nur gesamtterritorial konzipiert sein, sondern braucht dezentrale Formen der ökonomischen und politischen Zusammenarbeit. Dies zeigt insbesondere der Umstand, daß es nicht möglich war, den Euro in allen EU-Staaten gleichzeitig einzuführen. Gerade wenn der Gedanke einer politischen Union und einer europäischen Wertegemeinschaft aufrechterhalten werden soll, muß die EU künftige Mitglieder wie die Türkei langsam an das politische Kerneuropa heranführen. Nur so kann sie ihre innere Stabilität und Integrität wahren. Die Europäer sollten sich den Vorteilen mehrer Integrationsgeschwindigkeiten bewußt werden und die daraus entstehende Flexibilität schätzen lernen. Die EU sollte sich die Worte ihrer eigenen Hymne, der „Ode an die Freude“, vergegenwärtigen: „Einheit in Vielfalt”.

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Der Autor ist derzeit am Dresdner Osteuropa-Institut tätig und berichtet regelmäßig für deutschsprachige Medien in Bulgarien und Kasachstan.

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