Putins Außenpolitik - Erfolg ohne Strategie

Präsident Wladimir Putin sah Russland in Zentralasien während seiner Amtszeit wachsender Konkurrenz durch China und die USA ausgesetzt. Dennoch gelang es ihm, das russische Monopol auf den Rohstofftransit aus Zentralasien weitgehend zu erhalten und neue Militärstützpunkte in der Region zu eröffnen. Eine strategische Vision war in seiner Außenpolitik jedoch nicht erkennbar.

Von Martin Schäfer

Martin Schäfer

ie ehemaligen Sowjetrepubliken Zentralasiens sind reiche Länder. Kasachstan, Usbekistan und Turkmenistan besitzen große Reserven an fossilen Energieträgern, Tadschikistan kann zumindest im Sommer Elektrizität exportieren und Kirgisien hatte in den 1990ern den Ruf, eine „Schweiz des Ostens“ zu sein. Dennoch sind die Länder im Süden Russlands Pulverfässer, die allesamt Zeichen fragiler Staatlichkeit aufweisen und durch ihre schwachen Grenzen die Ausbreitung von Drogenhandel, Proliferation von Nuklearmaterial und radikalislamischen Ideen ermöglichen.

Unter dem russischen Präsidenten Jelzin wurde die Region noch als „Nahes Ausland“ und als „Region besonderer russischer Interessen“ bezeichnet. Diese eher subjektiven Ansprüche wurden während der Amtszeit Präsident Putins durch handfeste außenpolitische Interessen ersetzt, die sich aus der hier angeführten Beschreibung der zentralasiatischen Länder ableiten lassen. Kurz gesagt sind diese Interessen der Zugang zu den Reichtümern der Region und die Schaffung stabiler, sicherer Staaten an Russlands Südgrenze.

Mehr als Sicherung des Monopols

Aus der Sowjetunion erbte Russland ein Monopol auf den Import von zentralasiatischem Öl und Gas – alle Pipelines liefen über russisches Territorium. Bis heute exportieren die Länder der Region den Großteil ihrer Förderung nach Russland. Es sind aber in den vergangenen Jahren zwei Alternativen entstanden: per Schiff kann Öl über das Kaspische Meer transportiert und dann über die Baku-Tiflis-Ceyhan-Pipeline in die Türkei gebracht werden. Mittels der Atasu-Alaschankou-Pipeline kann Öl außerdem von Kasachstan nach China befördert werden. Weitere Pipelines, vor allem in Richtung China sind in Planung.

Aber worum geht es bei dem „Zugang zu den Reichtümern der Region“ wirklich? Möchte Russland sein Monopol in möglichst großem Umfang verteidigen, damit niemand anders die Reichtümer Zentralasiens nutzen kann? Dabei liegen doch auch in Russland riesige Öl- und Gasressourcen. So einfach ist es auch nicht: Russland besitzt zwar große Ressourcen (die größten Gasressourcen weltweit), diese sind derzeit jedoch kaum zu erschließen, da sie entweder fern jeglicher Infrastruktur in den Weiten Sibiriens oder tief im Boden lagern. Um sein Wirtschaftswachstum weiterhin mit dem Export von Energieträgern antreiben zu können, muss Russland deswegen investieren und eventuell sogar mögliche Förderrückgänge durch Importe ausgleichen. Für letzteres ist Zentralasien wichtig: Russland wird in Zukunft vielleicht den Import der dortigen Reserven brauchen, um den eigenen Bedarf decken und seinen Exportverpflichtungen nachkommen zu können. Um diese Option für die Zukunft sichern zu können, muss Russland versuchen, alternative Exportrouten aus Zentralasien zu verhindern.

Sicherheit in der Nachbarregion

Trotz (oder gerade wegen) ihres Reichtums an Bodenschätzen handelt es sich bei den zentralasiatischen Ländern um fragile Staaten. Für Kasachstan gilt dies zwar nur begrenzt, aber Kirgisien und Tadschikistan leiden bereits unter Symptomen mangelnder Staatlichkeit  wie dem fehlenden Gewaltmonopol, Korruption, Verletzung der Menschenrechte, ungleiche Verteilung des Wohlstands. Usbekistan und Turkmenistan werden von seinen autoritären Regierungen in künstlicher Stabilität gehalten. Die Unzufriedenheit der Bevölkerung könnte zu Unruhen (wie im Mai 2005 im usbekischen Andischan) führen oder im schlimmsten Fall sogar zu Bürgerkriegen. In Usbekistan, Tadschikistan und Kirgisien breiten sich radikalislamische Ideologien aus. Dies gilt vor allem für das Ferghana-Tal, das sich durch alle drei Länder zieht.

Obwohl die Mehrheit der Zentralasiaten traditionell immer einer sehr gemäßigten Auslegung des Islams folgte, ist die Verbreitung radikalislamistischer Ideologien heute ein ernsthaftes Problem für die Staatlichkeit der jungen Länder der Region. In den ersten Jahren nach der Unabhängigkeit nutzten fast alle Staatsführungen den Islam als Abgrenzungsmerkmal von Russland, um die Eigenstaatlichkeit zu stärken. Bald wandelte sich der Islam jedoch zu einem Sammelbecken Oppositioneller, da er die einzige nichtstaatliche Organisation darstellte. Es begann die Unterdrückung, sowie die staatliche Kontrolle des Islams und damit auch der Zwang, nichtstaatliche, freie Religionsausübung in der Illegalität durchzuführen. Diese Kriminalisierung eines großen Teils der Predigten brachte extremistischen Organisationen großen Zulauf. Heute sind mehrere radikale islamistische Gruppierungen in Zentralasien aktiv, einige von ihnen sind gewaltbereit und verüben regelmäßig Anschläge.
Die schwachen Grenzen, die in sowjetischer Zeit nur Verwaltungsgrenzen waren, sind schlecht gesichert und werden von unterbezahlten und dadurch für Korruption anfälligen Beamten bewacht. Die Folge ist, dass der Drogenhandel (von Afghanistan nach Russland und teilweise weiter nach Westeuropa) sich ausbreiten kann und Terrorgruppen Rückzugsgebiete in Grenzgebieten finden. Es sind sogar einzelne Fälle von Proliferation von Nuklearmaterial bekannt geworden.

Größere Konflikte in Zentralasien – in einem Land oder sogar der gesamten Region – hätten auf Russland wahrscheinlich negative Auswirkungen: es droht beispielsweise der Verlust des Zugangs zu den zentralasiatischen Bodenschätzen. Auch die Verwicklung der russischen Armee in die Konflikte wäre möglich.

Neue Konkurrenten im Hinterhof

Abgesehen davon, dass diese Interessen ohnehin schwierig zu verfolgen sind, musste Wladimir Putin zu Beginn seiner Präsidentschaft weitere Rückschläge hinnehmen. Der schwerste darunter in zentralasiatischem Zusammenhang war sicherlich die Stationierung US-amerikanischer Truppen in Usbekistan, Kirgisien und die einer kleinen Einheit in Tadschikistan. Aber auch die Eröffnung der Baku-Tiflis-Ceyhan-Pipeline, die endgültig Russlands Transportmonopol auf die zentralasiatischen Energieträger durchbrach, spielte eine bedeutende Rolle. Die USA positionierten sich als offener Gegenspieler Moskaus in Zentralasien, obwohl beide Seiten gemeinsam gegen die Probleme in der Region, wie zum Beispiel den internationalen Terrorismus, kämpften.

Seit einigen Jahren weitet sich die Konkurrenz immer mehr aus: Russland eröffnete in Kirgisien nur 20 Kilometer von der amerikanischen Luftwaffenbasis entfernt einen eigenen militärischen Stützpunkt. Nach dem Abzug amerikanischer Truppen aus Usbekistan errichtete Russland auch dort einen eigenen Stützpunkt.
Ein weiterer Konkurrent Russlands in Zentralasien ist das energiehungrige China, das sich bemüht, Pipelines von Zentralasien direkt nach China zu führen, um die dortigen Quellen erschließen zu können. Das erste umgesetzte Projekt ist die oben bereits erwähnte Öl-Pipeline zwischen Kasachstan und China. Der große Unterschied zu den USA: Dieser ökonomische Konkurrent steht im Kampf gegen den Terrorismus tatsächlich an der Seite Russlands. Beide Großmächte und die zentralasiatischen Länder sind in Form der Schanghaier Organisation für Zusammenarbeit (SOZ) Mitglieder eines multilateralen Bündnisses, das sich sowohl für die sicherheitspolitische, als auch für die ökonomische Integration der Region engagiert.
Die im Westen kaum beachtete SOZ ist für Russland ein wichtiges Mittel geworden, in Zentralasien Interessen zu verfolgen und das gute bilaterale Verhältnis zu China trotz der Konkurrenz um die Energiereserven nicht zu gefährden. Eine derartige institutionalisierte Kooperation zwischen Russland und den USA ist derzeit nicht möglich, weswegen es auch sehr viel schwieriger ist, die Konkurrenzsituation in einem gewissen Rahmen zu begrenzen und zu steuern.

Putins Mittel: Wirtschaft und Militär

Wie versuchte Präsident Wladimir Putin Russlands wichtige Interessen angesichts der großen Gefahren und der starken Konkurrenz in der Region zu verfolgen? Ein Mittel wurde bereits deutlich: die Einbindung der Nachbarstaaten in multilaterale Organisationen, die stabilisierende Wirkung auf die Beziehungen der Mitgliedsstaaten haben.

Die wichtigsten multilateralen Organisationen, die Präsident Wladimir Putin in seiner Amtszeit förderte und weiterentwickelte, waren die bereits erwähnte SOZ, die Organisation des Kollektiven Sicherheitsvertrages (OKSV), sowie die Eurasische Wirtschaftsgemeinschaft (EurasWG).

Die SOZ ist die einzige der drei Organisationen, die mit China einen Mitgliedsstaat und mit Indien, Iran, der Mongolei und Pakistan vier Beobachter hat, die nicht Nachfolger der Sowjetunion sind. Zudem repräsentiert sie fast die Hälfte der Weltbevölkerung und vereinigt die wichtigsten Energielieferanten und die größten Energiekonsumenten Eurasiens. Durch ihre erfolgreiche Vermittlung bei der Lösung von Grenzstreitigkeiten in den 1990er-Jahren und durch die Organisation von zwischenstaatlichen Versöhnungs- und Freundschaftsprogrammen hat die SOZ eine Vertrauensbasis geschaffen, auf der die Staaten jetzt zu weiteren Vorhaben unter dem Dach der Organisation in der Lage sind. So ist zum Beispiel die Weiterentwicklung zu einem Verteidigungsbündnis, zu einer Organisation zur Koordinierung des Kampfes gegen den Terrorismus, zu einer Wirtschafts- und Handelskooperation oder zu einem „Energie-Club“ ähnlich der OPEC im Gespräch. Zudem stimmen sich die Mitgliedsstaaten in internationalen Konflikten zunehmend ab, wodurch häufig wirksame Opposition zu den USA entsteht – ein Vorbote einer möglichen zukünftigen Multipolarität.

Die OKSV, die aus den Vorgängern „Taschkent-Vertrag“ und „Vertrag der Kollektiven Sicherheit“ entstand, ist ein Verteidigungsbündnis, dessen Charta derjenigen der NATO sehr ähnlich ist. Gemeinsame Elemente sind zum Beispiel die Beistandspflicht im Falle eines Angriffs auf einen Mitgliedsstaat und die Vereinbarung, dass alle Mitgliedsstaaten und die Organisation zustimmen müssen, wenn ein Drittstaat (also ein Nichtmitglied der OKSV) Militär auf dem Boden der OKSV stationieren möchte.

Die letztgenannte Vereinbarung ist ein normaler Bestandteil eines Verteidigungsbündnisses, kann aber durchaus als Spitze gegen die Anwesenheit US-amerikanischer Einheiten in Zentralasien interpretiert werden.
Die dritte wichtige multilaterale Organisation, die Präsident Putin in seiner Amtszeit förderte, ist die EurasWG. Hierbei handelt es sich um eine Wirtschaftsgemeinschaft, die im Jahr 2000 gegründet wurde und der Russland, Weißrussland, Kasachstan, Tadschikistan, Kirgisien, sowie seit dem Jahr 2006 Usbekistan angehören. EurasWG strebt eine Zoll- und Wirtschaftsunion an.

Bei der Betrachtung dieser multilateralen Organisationen, die Putin förderte, ist zu erkennen, was die inhaltlichen Schwerpunkte seiner Außenpolitik gegenüber Zentralasien waren: wirtschaftliche und militärische Kooperation. Das russische Monopol auf den Export von Energieträgern aus Zentralasien wurde zwar gebrochen, dennoch entstanden neue wirtschaftliche Verknüpfungen und Russlands florierende Wirtschaft konnte durch umfangreiche Investitionen in der Region expandieren. Parallel zu dieser Entwicklung eröffnete Russland neue Militärstützpunkte in Zentralasien und band die Staaten der Region in enge militärische Bündnisse ein.

Erfolgreiche Zentralasienpolitik?

Die Außenpolitik Wladimir Putins gegenüber der wichtigen Nachbarregion schien also erfolgreich zu sein. Trotz anfänglicher Rückschläge (Wirtschaftshilfe durch die USA, Stationierung amerikanischer Truppen im Rahmen des Anti-Terror-Kampfes, wachsende Aktivität Chinas) hat Russland heute mehr Einfluss in Zentralasien als im Jahr 2000. Dieser wird vor allem in der Wirtschafts- und Sicherheitspolitik deutlich.

Dem muss man allerdings entgegnen, dass sich dadurch für Russland keineswegs alles zum Besseren gewandelt hat: islamistische Extremisten haben nach wie vor Zulauf, was maßgeblich auf die autoritäre Haltung der Regierungen – insbesondere in Bezug auf die Religionsausübung – zurückzuführen ist. Auch nimmt die Zahl der terroristischen Anschläge wieder zu, die nach dem US-geführten Krieg gegen die Taliban 2001/02 deutlich zurückgegangen war.

Auch die wirtschaftspolitische Bilanz ist letztendlich durchwachsen: Russland hat während Putins Amtszeit sein Monopol auf den Export zentralasiatischer Rohstoffe verloren. Es ist zwar der Ausbau der „Prikaspijskij-Pipeline“ von Turkmenistan über Kasachstan nach Russland vereinbart worden, die Pläne zur Umsetzung der Vereinbarung stocken jedoch seit mehreren Monaten, das Vorhaben ist bereits jetzt in zeitlichem Verzug.

Russland muss immer mehr für seine Rohstoffimporte bezahlen

Bedeutendstes ökonomisches Defizit der Außenpolitik Putins ist jedoch der enorme Anstieg der Preise, die Russland beim Rohstoffimport an die zentralasiatischen Staaten bezahlt. An Turkmenistan bezahlte Russland noch vor wenigen Jahren 44 US-Dollar pro 1.000 Kubikmeter Gas, im Laufe des Jahres 2008 wird dieser Preis auf 150 US-Dollar pro 1.000 Kubikmeter steigen. An Kasachstan bezahlt Russland sogar 190 US-Dollar pro 1.000 Kubikmeter. Folge dieser Preissteigerung ist eine Verringerung der Gewinnspanne durch anschließenden Export. Damit sinken die Einnahmen aus dem Rohstofftransit, die für den Ausbau der russischen Öl- und Gasinfrastruktur enorm wichtig sind.

Allerdings waren die russischen Investitionen in die Infrastruktur auch zuvor – bei höheren Gewinnen aus dem Transit – zu niedrig, als dass das Ziel der Erschließung neuer Öl- und Gasvorkommen und damit die dauerhafte Unterstützung des Wirtschaftsbooms möglich gewesen wäre.

Somit kann als Fazit der Außenpolitik Putins gegenüber Zentralasien festgehalten werden: Präsident Wladimir Putin hat die Interessen Russlands richtig analysiert und die Wirtschafts- und Sicherheitspolitik zu seinen Schwerpunkten in der Zentralasienpolitik gemacht. Er kann in beiden Bereichen durchaus Erfolge vorweisen, da er den US-Einfluss zurückdrängen konnte, Russlands Wirtschaft in der Region stark investiert hat und neue Militärstützpunkte errichtet wurden. Seiner Politik fehlte jedoch eine langfristige Vision zur Befriedung der Region. Um dies zu erreichen, wäre ein sicherheitspolitischer Ansatz nötig gewesen, der über die Stationierung von Militär hinausgeht.

Die Hauptprobleme der Region, die extremen Islamisten Zulauf bescheren, sind soziale Unterschiede innerhalb der Bevölkerung und die staatliche Regulierung der Religionsausübung durch die autokratischen Herrscher. Ein dauerhafter, Erfolg versprechender Ansatz dürfte demnach nicht nur in der Demonstration militärischer Stärke bestehen, sondern müsste auch auf eine vorsichtige Liberalisierung der zentralasiatischen Staaten hinwirken. Damit ist keineswegs die vollständige Demokratisierung gemeint – davon sind die zentralasiatischen Staaten zu weit entfernt. Vielmehr wäre es schon ein großer Schritt in Richtung Sicherheit, wenn die Staaten sich aus der Religionsausübung zurückziehen und so die Ursache für den Zulauf zu „illegalen“ (also nichtstaatlichen) Predigern schwächen würden.

Das Idealbild russischer Außenpolitik gegenüber Zentralasien wäre also erstens die Fortführung der Wirtschaftspolitik, die den zentralasiatischen Volkswirtschaften durchaus zu Gute kommt. Von dieser müssten allerdings alle Teile der Bevölkerung profitieren.

Zweitens müsste Russlands Führung den Begriff „Sicherheit“ moderner – das heißt breiter – interpretieren. Sicherheit wird nicht allein durch militärische Präsenz erzeugt, sondern auch durch Ausbreitung von Wohlstand und - im zentralasiatischen Kontext - durch die Beseitigung von Ursachen, die zum Zulauf zu illegalen, islamistischen Gruppen führen.
Einige dieser Aspekte fehlten in der Außenpolitik des Präsidenten Wladimir Putin und zwar ausgerechnet jene, die der langfristigen Verfolgung russischer Interessen dienen würden. Somit kann das Fazit durchaus positiv ausfallen, da Putin den russischen Einfluss in Zentralasien ausweiten konnte – eine langfristige Perspektive fehlte seiner Politik jedoch.

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„Russlands Außenpolitik gegenüber Zentralasien. Eine Analyse der Interessen, Mittel und Strategien unter Präsident Putin“ von Martin Schäfer

Martin Schäfer (27) ist Politik- und Osteuropawissenschaftler. Er schloss im Sommer 2007 sein Studium an der Universität Leipzig ab. Schäfer spricht Russisch und bereiste mehrfach Länder des postsowjetischen Raums. Unter anderem arbeitete er in der Redaktion einer deutschsprachigen Zeitung in Russland. Derzeit wohnt und arbeitet er in Frankfurt am Main.

Im Oktober 2007 erschien im LIT Verlag Martin Schäfers Buch „Russlands Außenpolitik gegenüber Zentralasien. Eine Analyse der Interessen, Mittel und Strategien unter Präsident Putin“. Darin geht er einerseits näher auf die Probleme der zentralasiatischen Länder und andererseits auf ihren Rohstoffreichtum sowie dessen Bedeutung für Russland ein. Daraus leitet er Russlands Interessen gegenüber der Region ab und untersucht, wie Russland auf die Gefährdung dieser Interessen durch zunehmende Aktivität Chinas und der USA reagiert. Welche Mittel setzt Russland ein? Hat es eine Strategie für die gesamte Region bzw. kann es eine entwickeln? Stärker als in diesem Artikel geht Martin Schäfer in seinem Buch auf die bilateralen Beziehungen zwischen Russland und den einzelnen Staaten der Region ein.

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