Verflechtung und Integration EUROPA

Verflechtung und Integration

Europa ist die wichtigste Erfolgsgeschichte der vergangenen 50 Jahre. Die EU sollte sich jetzt zum Ziel setzen, dieses Erfolgsmodell der Verflechtung und Harmonisierung von Interessen schrittweise in der Nachbarschaft der EU zu verankern.

Von Frank-Walter Steinmeier


Der deutsche Außenminister Frank-Walter Steinmeier

er Erfolg der Integration Europas – durch Verflechtung von Interessen deren friedlichen Ausgleich zu erreichen, zudem Wohlstand und soziale Gerechtigkeit – macht die Europäische Union zum weltweit bewunderten politischen Modell. Jetzt gilt es, diesen Erfolg auch auf die europäische Nachbarschaft auszudehnen und ihn global zu verankern.

Europäische Nachbarschaftspolitik intensivieren

Die EU sollte sich zum Ziel setzen, dieses Erfolgsmodell der Verflechtung und Harmonisierung von Interessen schrittweise in der Nachbarschaft der EU und soweit möglich auch global zu verankern. Internationale Kooperation – auch im transatlantischen Verbund – ist der einzige Weg für die EU, um in einer Welt mit neuen Machtzentren wie China und Indien relevant zu bleiben und Stabilität, wirtschaftliche Prosperität und demokratische Entwicklungen zu fördern. Durch die Attraktivität ihres Modells kann die EU andere Regionen ermutigen, einen ähnlichen Weg einzuschlagen. Es geht darum, Integration im Rahmen von Verflechtungsprozessen zu unterstützen, die sich in der EU bewährt haben. Dies gilt vor allem für die Nachbarschaft jenseits der südlichen und östlichen Grenzen der EU.

Die EU hat ein vitales Interesse an starken, stabilen Partnern und Freunden in ihrer unmittelbaren Nachbarschaft. Diesem Ziel dient die Europäische Nachbarschaftspolitik (ENP). Sie richtet sich gleichermaßen an die Nachbarn im Osten wie im Mittelmeer-Raum. Die EU muss in ihrer Nachbarschaft mehr Gestaltungswillen zeigen und ihr Gewicht und ihre Transformationskraft noch besser einbringen. Wenn wir Sicherheit, Wohlstand und rechtsstaatliche Verhältnisse dort nicht stärken, werden wir auf Dauer Instabilität importieren.
Der Bericht der EU-Kommission zur Europäischen Nachbarschaftspolitik vom Dezember letzten Jahres hat deutlich gemacht, dass deren Möglichkeiten noch nicht ausgeschöpft sind. Der Europäische Rat hat deshalb im Dezember 2006 Deutschland das Mandat erteilt, diesen Impuls der EU-Kommission aufzunehmen und deren Vorschläge weiter zu konkretisieren. So gibt es zum Beispiel im Osten Europas erheblichen Nachholbedarf im Vergleich zur regionalen Dimension im Süden (Barcelona-Prozess) und der angestrebten Freihandelszone mit den Maghreb-Staaten. Wir führen hierzu momentan einen intensiven Diskussionsprozess mit allen EU-Partnern.

Mit der Stärkung der ENP wollen wir keine neue Beitrittsdiskussion entfachen. Eine verstärkte ENP ist weder eine Alternative noch der Weg zum EU-Beitritt. Vielmehr ist sie der Versuch, die Zusammenarbeit mit unseren Nachbarn entsprechend ihren besonderen Bedürfnissen und ihren jeweiligen Reformfortschritten dynamisch weiterzuentwickeln. Unser Ziel ist, mit Hilfe von substanziellen Anreizen zur Transformation und Reform greifbare Fortschritte bei der Annäherung der Lebensverhältnisse dieser Staaten an die Normen und die Lebensstandards der EU zu erreichen.

Eine ausgestreckte Hand für unsere östlichen Partner

Unseren östlichen Partnern – der Ukraine, Moldau, Georgien, Armenien, Aserbaidschan und auch Weißrussland, wenn es die Voraussetzungen erfüllt – bietet die ENP daher eine ausgestreckte Hand für die Teilhabe an einem Europa des Friedens und des Wohlstands. Ein gutes Beispiel hierfür ist das Verhältnis zwischen der EU und der Ukraine. Das nunmehr zwischen der EU und der Ukraine zu verhandelnde neue, erweiterte Abkommen, das die Schaffung einer tiefgehenden Freihandelszone und den verstärkten Zugang zum Binnenmarkt vorsieht, wird den wirtschaftlichen Austausch weiter fördern. Gleichzeitig sollte die Ukraine schrittweise den jeweiligen Rechtskatalog der EU übernehmen. Eine rechtlich verbindliche Ausdehnung des EU-Rechtsraums auf die ENP-Länder in bestimmten Sektoren wie zum Beispiel Energie, Umwelt, Inneres und Justiz, gekoppelt mit praktischer und finanzieller Implementierungshilfe, könnte auch für andere Staaten der Region beispielgebend sein. Die weitere Annäherung dieser Staaten an die EU sollte von einer Intensivierung des politischen und sicherheitspolitischen Dialogs mit der EU begleitet werden.

Daneben wollen wir im Rahmen der Nachbarschaftspolitik die regionale Kooperation und ein höheres Profil der EU vor allem im Raum des Schwarzen Meeres fördern. Darin liegt eine wichtige Ergänzung zu den bilateralen Ansätzen im Rahmen der ENP. Mit dem EU-Beitritt Rumäniens und Bulgariens ist die EU zum Schwarzmeer-Anrainer geworden. Entwicklungen in diesem Raum beeinflussen die EU unmittelbar. Die Schwarzmeer-Region ist ein wichtiger Energie- und Transportkorridor, aber auch ein Raum mit manchen ungelösten
sicherheitspolitischen Fragen wie etwa organisierter Kriminalität, illegaler Migration oder den „frozen conflicts“ in Moldau und im südlichen Kaukasus. Die Förderung der regionalen Zusammenarbeit vor allem in den Bereichen Energie, Verkehr, innere Sicherheit und Umwelt ist deshalb eine neue, wichtige Gestaltungsaufgabe für die EU. Sie kann dabei auf die guten Erfahrungen im Rahmen der Ostsee-Kooperation und der Nördlichen Dimension aufbauen. Eine intensivierte regionale Zusammenarbeit im Schwarzmeer-Raum wird weit über die Region hinaus wirken. Je besser sie vorankommt, desto eher wird es möglich sein, Lösungen für die verbliebenen politischen Konflikte zu finden.

Bei der Stärkung der Europäischen Nachbarschaftspolitik setzen wir auch auf die Ideen und Beiträge unserer neuen EU-Partner, der Visegradstaaten, der baltischen Staaten, der neuen EU-Mitglieder Rumänien und Bulgarien, und nicht zuletzt unserer Partner in der EU-Triopräsidentschaft: Portugal und Slowenien. Sie verfügen über besondere Erfahrungen und Kenntnisse, die für die östlichen Nachbarn der EU von großem Wert sind.

Partnerschaft mit Russland stärken

Was für die Länder der Europäischen Nachbarschaftspolitik gilt, trifft auch für das Verhältnis der EU zu Russland zu: Im Zeitalter der Globalisierung ist nicht Abgrenzung, sondern die Verflechtung und Vernetzung von Wirtschaft und Gesellschaft ein Erfolgsmodell. Dabei ist klar, dass Zusammenarbeit und Verflechtung keine Einbahnstraße sind, sondern auf Gegenseitigkeit beruhen müssen.

Vielfach werden in der europäischen Öffentlichkeit kritische Fragen nach der künftigen Entwicklung Russlands gestellt. Manche Beobachter befürchten, dass ein wieder erstarktes, selbstbewusstes Russland seinen Weg in Abgrenzung zur EU gehen könnte. Mein Eindruck ist, dass gerade in der Generation, die jetzt, 15 Jahre nach dem Zerfall der Sowjetunion, Verantwortung in Russland trägt, viele – nicht nur Präsident Putin – Russland eng an Europa binden wollen. Wir erleben, wie steinig dieser Weg ist. Umwege sind wohl kaum zu vermeiden. Letztlich aber scheint in der russischen Elite die richtige Einschätzung zu dominieren, dass nur eine enge Partnerschaft mit der EU Russland in die Lage versetzt, die Vorteile, die die Globalisierung bietet, zu nutzen. Ziel europäischer Politik muss es daher sein, Russland weiter zur Kooperation zu ermutigen, auf der Grundlage einer nüchternen und realistischen Betrachtung übereinstimmender und divergierender Interessen. Strategien des „containment“, des indifferenten Nebeneinanders oder der nur selektiven Kooperation mit Russland, wie sie mitunter als Rezept für den Umgang mit einem außen-politisch selbstbewussten, manchmal sehr eigenwillig auftretenden Russland empfohlen werden, sind jedenfalls nicht im europäischen Interesse.

Russland ist für die EU ein unverzichtbarer Partner von strategischer Bedeutung. Eine gesamteuropäische Friedensordnung und die dauerhafte Lösung wichtiger sicherheitspolitischer Probleme, vom Balkan bis nach Nahost, lassen sich nur mit und nicht ohne oder gar gegen Russland erreichen. Die EU hat daher ein vitales Interesse, dieses große Land mit seinen enormen Möglichkeiten eng an seiner Seite zu halten und seine Vernetzung mit Europa zu fördern. Mit der vereinbarten gemeinsamen Gestaltung der vier Räume in Wirtschaft, innerer und äußerer Sicherheit sowie Forschung und Bildung haben die EU und Russland bereits 2003 ein wichtiges Fundament für eine solche Politik gelegt. In diesem Jahr läuft das Partnerschafts- und Kooperationsabkommen mit Russland aus. Die EU und Russland haben ein gemeinsames Interesse daran, so bald wie möglich Verhandlungen über ein substanzielles, nach vorne weisendes Abkommen aufzunehmen. Umso mehr ist zu hoffen, dass die noch offenen Fragen zwischen der EU und Russland bald geklärt werden. Die bevorstehende Aufnahme Russlands in die WTO zeigt, dass Russland auf Annäherung und Integration in die Weltwirtschaft setzt. Wir müssen darauf aufbauen und mit Ausdauer und Augenmaß neue Ziele, wie etwa die Vertiefung der Energiepartnerschaft und die Einrichtung einer Freihandelszone, verfolgen.

Eine partnerschaftliche Zusammenarbeit, die weit über Öl und Gas hinausgeht

Russland bleibt der Schlüsselfaktor unserer Energieversorgung, vor allem im Gasbereich. Wir sprechen hier über gegenseitige und gleichberechtigte Abhängigkeit zwischen Russland und der Europäischen Union. Wenige wissen, dass Russland zu über 80 Prozent seiner Gasexporte von Europa abhängig ist. Diese gegenseitige Abhängigkeit müssen wir auch für die Zukunft intelligent gestalten. Wir können sie als Basis gemeinsamer Interessen verstehen und durch gegenseitige Investitionen im Energiesektor befestigen. Kein Marktteilnehmer sollte seine eigenen energiewirtschaftlichen Interessen verfolgen können, indem er den Interessen anderer schadet. Eine solche Verflechtung im Energiebereich funktioniert dann, wenn sie auf festen Prinzipien gründet. Dazu gehören gegenseitiger Marktzugang, die Akzeptanz der strengen EU-Wettbewerbsregeln durch alle in der EU aktiven Unternehmen sowie die Stabilität und Berechenbarkeit des Rechtsrahmens auf beiden Seiten. Richtschnur sind hier die Prinzipien der Energie-Charta, die wir in das EU-Russland--Verhältnis übersetzen wollen. Das wichtigste Element der europäisch-russischen Energiepartnerschaft aber ist gegenseitiges Vertrauen in Vertragstreue und Liefersicherheit. Dieses Vertrauen darf auch nicht durch Streitigkeiten zwischen Russland und osteuropäischen Transitländern aufs Spiel gesetzt werden. Der russisch-weißrussische Energiestreit zu Jahresbeginn hat einmal mehr gezeigt, dass wir einen Energiedialog brauchen, der die Interessen von Produzenten, Konsumenten und Transitländern ausgleicht und einen Streitschlichtungsmechanismus einschließt.

Wir wollen ein Russland, das prosperiert und das – orientiert an den Werten, denen Europa verpflichtet ist, und unter Berücksichtigung seiner eigenen Traditionen – den Wandel zu einer stabilen, rechtsstaatlich verfassten Demokratie erfolgreich bewältigt. Das verlangt eine partnerschaftliche Zusammenarbeit, die weit über Öl und Gas hinausgeht, die unsere Zivilgesellschaften einschließt und die offen ist für den Dialog auch über Fragen, in denen wir nicht immer einer Meinung sind. Deshalb besteht auch zwischen unserem Interesse an einem Ausbau der Wirtschaftsbeziehungen und der Einhaltung rechtsstaatlicher und menschenrechtlicher Standards kein Widerspruch. Gerade wegen unseres Interesses an einem möglichst engen Austausch mit Russland werden wir auf ein offenes Wort unter Partnern nicht verzichten. So wird nach unserer Überzeugung eine Politik der Modernisierung Russlands nur erfolgreich sein können, wenn dabei demokratische und rechtsstaatliche Prinzipien gestärkt werden. Rechtsstaatlichkeit, eine kritische Öffentlichkeit und eine lebendige Zivilgesellschaft erleichtern erfolgreiches Regieren, wie wir aus eigener Erfahrung wissen.

Eine Zentralasien-Strategie der EU entwickeln

Eine kohärente Ostpolitik der EU muss auch Zentralasien einschließen. Die EU wird ihr Augenmerk verstärkt auf diese strategisch immer wichtigere Region richten. Ihre Bedeutung ergibt sich nicht nur aus der Nachbarschaft zu Afghanistan und ihrem Energiereichtum. Die zentralasiatischen Länder knüpfen zunehmend an ihre traditionelle Rolle als eigenständiger Begegnungs- und Verbindungsraum zwischen Asien, Russland und Europa an. Zwar ist die EU in Zentralasien schon in mancher Hinsicht engagiert; dennoch verfügt sie noch nicht über eine Strategie, die der wachsenden Bedeutung dieser Region Rechnung trägt und die es ihr erlaubt, dort ein sichtbarerer und wirksamerer Akteur zu werden. Auch die Staaten Zentralasiens selbst sind daran interessiert. Deshalb hat der Europäische Rat im vergangenen Dezember die deutsche Präsidentschaft beauftragt, erstmals eine Strategie für die Politik der EU gegenüber diesem Raum zu entwickeln.

Für die EU geht es dabei nicht nur um den Ausbau des Handels und der Energiepartnerschaft. Wir wollen den politischen Dialog auf allen Ebenen vertiefen, einschließlich des wichtigen Themas Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechte – ohne erhobenen Zeigefinger, aber auf Grundlage unserer europäischen Werte. Dass dies trotz aller Schwierigkeiten möglich ist, zeigt das Beispiel Usbekistans, mit dem wir den kritischen Dialog auch über Menschenrechtsfragen intensivieren wollen. Eine Strategie der EU für Zentralasien muss schließlich darauf abzielen, die zentralasiatischen Staaten bei der politischen und wirtschaftlichen Transformation und beim Ausbau der regionalen Zusammenarbeit zu unterstützen. Das gilt etwa für das Grenzmanagement, für eine effiziente und gerechte Verteilung der Wasserressourcen und den Kampf gegen Drogenhandel und organisierte Kriminalität.

Gefordert ist auch ein substanzieller europäischer Beitrag zu Bildung und Ausbildung. Angesichts der Tatsache, dass mehr als die Hälfte der Bevölkerung in diesen Ländern jünger als 26 Jahre ist, bedeutet dies eine strategische Investition in die Zukunft Zentralasiens und seiner Beziehungen zur Europäischen Union. Die Unterstützung des Bildungssektors in Zentralasien kann auch dabei helfen, eine Ausbreitung des islamistischen Fundamentalismus in dieser Region zu verhindern.

Dies alles zeigt: Europa betrachtet die zentralasiatischen Staaten nicht als Objekte von Großmachtpolitik. Die EU spielt kein „great game“. Die EU will diesen Staaten dabei helfen, ihre Zukunft selbst zu gestalten. Kasachstan bewirbt sich um den Vorsitz in der OSZE im Jahre 2009. Deutschland unterstützt einen kasachischen Vorsitz in der OSZE, wenn Kasachstan die Voraussetzungen erfüllt. Es ist an der Zeit, dass ein zentralasiatischer Staat eine Führungsrolle in der OSZE übernimmt und dabei eine besondere Verantwortung für die Einhaltung von Normen und Standards der OSZE auch in seinem Land und in der Region übernimmt.

In den vergangenen Jahren haben wir bei der Entwicklung einer gerechten Friedensordnung für ganz Europa beträchtliche Fortschritte gemacht. Dennoch bleibt noch viel zu tun. Ohne eine immer engere Zusammenarbeit mit unseren östlichen Nachbarn, die die transformatorische Kraft der EU zur Geltung bringt und positiven Wandel befördert, werden wir dieses Ziel schwerlich erreichen. Deshalb braucht die EU eine Politik, die langfristige strategische Zielsetzungen mit realistischen, pragmatischen Schritten kombiniert. Die Konzepte und Instrumente einer östlichen Dimension der EU ermöglichen eine kohärente gemeinsame Politik gegenüber der unmittelbaren Nachbarschaft, Russland wie auch Zentralasien. In seiner Präsidentschaft sieht Deutschland die Chance, zusammen mit seinen Partnern in der EU sie auf den Weg zu bringen.

Frank-Walter Steinmeier ist Außenminister der Bundesrepublik Deutschland.

Die Veröffentlichung erfolgt mit freundlicher Genehmigung der Zeitschrift „Internationale Politik“. Der Beitrag ist in der März-Ausgabe 2007 erschienen.
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Vgl. dazu auch EM 12-06 „Neue Ostpolitik: Wandel durch Verflechtung“

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