Trotz Embargo-Ende keine Erhöhung der Waffenlieferungen an China

Die China-Spezialistin Dr. Gudrun Wacker analysiert im Interview mit dem Eurasischen Magazin die Beziehungen zwischen der Volksrepublik und der Europäischen Union, die Bedeutung des europäischen Waffenembargos und die Interessenlage der USA.

Von Hans Wagner

	Dr. Gudrun Wacker
	Dr. Gudrun Wacker ist Expertin für chinesische Außen- und Sicherheitspolitik. Sie leitet die Forschungsgruppe Asien am „Deutschen Institut für Internationale Politik und Sicherheit“ der Stiftung Wissenschaft und Politik in Berlin. Das Institut berät den Deutschen Bundestag und die Bundesregierung in allen außenpolitischen Fragen.

urasisches Magazin: Seit 2003 wird in der EU eine „strategische Partnerschaft“ mit China angepeilt. Wie weit ist diese inzwischen gediehen?

Gudrun Wacker: China wurde in dem Dokument zur europäischen Sicherheitsstrategie vom Dezember 2003 neben Japan, Kanada und Indien zu den Ländern gezählt, mit denen die EU eine „strategische Partnerschaft“ anstrebt. Allerdings hat bislang niemand definiert, worin diese bestehen soll und wie man diesen Begriff mit Leben erfüllen will. Tatsache ist aber, daß die EU die Beziehungen zu China in den letzten Jahren auf allen möglichen Ebenen ausgebaut und intensiviert hat. Das europäisch-chinesische Verhältnis umfaßt Zusammenarbeit in allen wesentlichen Politikbereichen mit Dialogmechanismen, regelmäßigen Treffen und vielfältigem Austausch. Wenn eine „strategische Partnerschaft“ allerdings bedeuten soll, daß man zentrale Interessen und Werte teilt und eine langfristige gemeinsame Perspektive hat, dann bleibt noch viel zu tun.

EM: Ist die Kooperation zwischen der europäischen Weltraumbehörde ESA mit der Volksrepublik China ein Bestandteil der „strategischen Partnerschaft“?

Wacker: Europäisch-chinesische Kontakte auf diesem Gebiet bestehen bereits seit 25 Jahren und nicht erst seit dem Jahr 2003, als die „strategische Partnerschaft“ beschlossen wurde. Mittlerweile gibt es eine ganze Reihe von Kooperationsprojekten zwischen der europäischen Weltraumbehörde und chinesischen Einrichtungen. China beteiligt sich – wie auch Indien – an GALILEO, dem globalen Satellitennavigationssystem der EU. Außerdem gibt es zum Beispiel ein gemeinsames Programm, bei dem es hauptsächlich darum geht, die Entwicklung von Wald-, Wasser- und landwirtschaftlichen Ressourcen in China mittels Satelliten zu beobachten. Ein neues Rahmenabkommen zwischen der ESA und der chinesischen Weltraumbehörde über die künftige Zusammenarbeit steht bereits zur Unterzeichnung an.

Europa ist Chinas Handelspartner Nummer eins

EM: Was können die Chinesen in eine solche Zusammenarbeit einbringen außer ihrem weiten Himmel?

Wacker: China hat im Jahr 2003 mit dem erfolgreichen Raumflug des Taikonauten Yang Liwei demonstriert, daß es mehr zu bieten hat als einen weiten Himmel. Im Rahmen des GALILEO-Projekts wurde beispielsweise im Herbst 2003 ein gemeinsames technisches Ausbildungszentrum an der Universität Peking eröffnet.

EM: China will Europa zu seinem größten Handelspartner machen, vor Japan und den USA - ist das realistisch und in welchem Zeitraum?

Wacker: Das ist im Jahr 2004 bereits eingetreten, zumindest, wenn man die Zahlen der chinesischen Zollstatistik zugrundelegt. Und es ist auch nicht verwunderlich, wenn man die Zuwächse der letzten Jahre betrachtet. Außerdem sind seit 2004 natürlich die zehn neuen Mitgliedstaaten der EU mit hinzuzurechnen.

Reform des UN-Sicherheitsrats: Peking hat andere Interessen als Berlin

EM: Halten Sie es für möglich, daß China in absehbarer Zeit nicht nur seine Währungsreserven immer stärker in Euro anlegt, wie schon geschehen, sondern vielleicht auch sein Öl in Euro bezahlt?

Wacker: Es gibt nur Vermutungen darüber, wie China seine Währungsreserven aufgeteilt hat. Und was das Erdöl anbelangt: Der Preis für Erdöl richtet sich nach dem Markt, die Währung, in der sie bezahlt werden müssen, legen die erdölexportierenden Länder fest. Und das ist nun einmal der US-Dollar.

EM: Sehen Sie einen Zusammenhang zwischen dem Einsatz von Bundeskanzler Schröder für die Aufhebung des Waffenembargos gegenüber China und dem Streben der deutschen Bundesregierung nach einem ständigen Sitz im UN-Sicherheitsrat?

Wacker: Ich kann diesen Zusammenhang nicht so richtig erkennen. Erstens hat China erklärt, es trete bei der Reform des Sicherheitsrates dafür ein, das Konsensprinzip zur Anwendung zu bringen, was eine Erweiterung des Sicherheitsrates nicht wahrscheinlich macht. Zweitens hat sich Deutschland in der Frage des permanenten Sitzes im Sicherheitsrat mit Japan, Indien und Brasilien zusammengetan. Und daß China einen permanenten Sitz im Sicherheitsrat für Japan unterstützt, ist auf absehbare Zeit kaum vorstellbar. Angesichts dieser Gemengelage spielt die Aufhebung des Embargos keine entscheidende Rolle.

„Das Waffenembargo der EU ist nicht rechtsverbindlich.“

EM: Seit dem Frühjahr 2004 gibt es sowohl in China als auch in der EU starke Bestrebungen, das Waffenembargo von 1989 aufzuheben, das Amerikaner und Europäer nach dem gewaltsam niedergeschlagenen Studentenprotest auf dem Tiananmen-Platz in Peking verhängten. Was hat dieses Verbot der Waffenverkäufe nach China heute noch für eine Bedeutung?

Wacker: Bei dieser Frage sind drei verschiedene Ebenen zu unterscheiden: Erstens: Die USA verhängten 1989 ein Waffenembargo, das einerseits zum Gesetz gemacht wurde und sich andererseits auf die „U.S. Munitions List“ bezieht, eine Liste von militärischen und „dual use“-Gütern. Das Waffenembargo, das die damalige Europäische Gemeinschaft im Sommer 1989 in Madrid verabschiedet hat, ist lediglich Bestandteil einer politischen Erklärung der Regierungschefs. Es ist im Gegensatz zum amerikanischen Embargo nicht rechtsverbindlich. Es gibt keine Übereinkunft darüber, auf welche Güter sich diese Sanktion beziehen soll, und die Interpretation über seinen Umfang sowie die Umsetzung blieb den einzelnen Mitgliedstaaten überlassen. Seit Ende der 90er Jahre wurden militärische Güter in begrenztem Umfang auch aus Europa – hauptsächlich von Frankreich und England – an China geliefert. Der wichtigste Rüstungslieferant für China aber war und ist bis heute Rußland.

Zweitens: Auf dem Gipfel im Dezember letzten Jahres hat die EU beschlossen, daß eine Aufhebung des europäischen Embargos nicht zu einer quantitativen oder qualitativen Erhöhung der Waffenlieferungen an China führen soll. Um dies zu gewährleisten, wurden eine Reihe von Vorbereitungen getroffen: Der europäische Verhaltenskodex für Rüstungsexporte wurde einer Überprüfung unterzogen und soll ergänzt, verbessert und verschärft werden. Zudem soll es eine Übergangsregelung geben für solche Staaten, gegenüber denen ein Embargo aufgehoben wird. Neben diesen Restriktionen auf EU-Ebene gelten natürlich auch weiterhin die Exportbeschränkungen der einzelnen Mitgliedstaaten, also z.B. in Deutschland das Kriegswaffenkontrollgesetz.

EM: Und drittens?

Wacker: Drittens kann eine Aufhebung des Embargos nur einstimmig erfolgen, d.h. alle Mitgliedstaaten der EU, einschließlich der neuen, müssen einverstanden sein. Zur Zeit sieht es nicht nach einer Aufhebung in diesem Jahr aus. Zum einen ist nicht ohne Wirkung geblieben, daß die US-Regierung sich deutlich gegen eine Aufhebung ausgesprochen hat. Der amerikanische Kongreß hat Sanktionen gegen die Europäer im Falle einer Aufhebung angedroht. Zum anderen hat China selbst durch die Verabschiedung des Anti-Sezessionsgesetzes im März dieses Jahres, das Taiwan unter bestimmten Voraussetzungen mit dem Einsatz „unfriedlicher Mittel“ droht, den Gegnern und Skeptikern einer Aufhebung ein Argument zur Untermauerung ihrer Position geliefert.

„Die Aufhebung des Embargos gilt vor allem als symbolischer Akt.“

EM: Wenn die Aufhebung des Embargos nicht zu einer Erhöhung der Waffenlieferungen an China führen soll, worum geht es dann?

Wacker: In Europa wird die Aufhebung des Embargos im wesentlichen als symbolischer Akt dargestellt. Es wäre der letzte noch ausstehende Schritt einer „Re-Normalisierung“ der Beziehungen zu China. Sicher erwartet man auf der nationalen Ebene zum Teil, daß sich aus der Verbesserung der Atmosphäre dann möglicherweise auch bessere Chancen ergeben, wenn es um die Vergabe von Großaufträgen im zivilen Bereich – etwa Verkehrsinfrastruktur – durch China geht. Und auf EU-Ebene besteht das Interesse daran, in den Beziehungen zu China voranzukommen.

Aber auch, wenn es nicht um die Lieferung von Waffen an China geht, sondern hauptsächlich um einen symbolischen Akt, erhebt sich die Frage, was dieser Schritt in der jetzigen Situation signalisieren würde. Es besteht die Gefahr, daß er in Peking als implizite Zustimmung zur eigenen Taiwan-Politik verstanden werden könnte.

EM: Die Hauptargumente gegen die Aufhebung des Waffenembargos sind die angeprangerte Menschenrechtssituation in China und die Kriegsgefahr mit Taiwan. Kanzler Schröder hingegen vertritt den Standpunkt, China habe sich seit dem Tiananmen-Massaker stark verändert, das Embargo sei deshalb nicht mehr zeitgemäß. Trifft diese Einschätzung des Kanzlers zu?

Wacker: Natürlich ist China heute nicht mehr das China von 1989. In den letzten 15 Jahren hat das Land einen rapiden Wandel durchgemacht, und das nicht nur wirtschaftlich, sondern auch politisch und gesellschaftlich. Auch in punkto Menschenrechte sind Fortschritte zu erkennen – individuelle Freiräume haben sich erheblich ausgeweitet. Allerdings gibt es nach wie vor erhebliche Defizite in der Menschenrechtssituation in China, das hat auch die EU in ihrem letzten China-Strategiepapier erneut unterstrichen. Die Zahl der verhängten und vollzogenen Todesurteile, Administrativhaft, Zensur der Medien – das alles sind Punkte, die uns in Europa nicht gleichgültig sein können. Zudem hat sich auch die neue Führung Chinas bislang nicht von den Ereignissen 1989 distanziert, sondern rechtfertigt den damaligen Militäreinsatz damit, daß er zur Aufrechterhaltung der Stabilität notwendig war.

Taiwan spielte für die Verhängung des Embargos zwar keine Rolle, dennoch ist es ein Faktor in der jetzigen Debatte, weil Chinas militärische Modernisierungsbemühungen wesentlich darauf ausgerichtet sind, eine formelle Loslösung der Insel notfalls mit Gewalt zu verhindern.

Kein Waffenembargo gegen Nord-Korea

EM: Auf welcher Grundlage entscheidet die EU über ihre Zustimmung zu Waffenexporten?

Wacker: Die EU selbst entscheidet hier nicht, sondern die einzelnen Mitgliedstaaten. Rüstungsgüter fallen nicht unter die Bestimmungen des Gemeinsamen Marktes. Der Verhaltenskodex der EU über Waffenexporte soll dafür sorgen, daß diese nationalen Entscheidungen dennoch auf der Grundlage gemeinsamer Prinzipien getroffen werden, d.h. er soll die Exportpolitik der Mitgliedstaaten harmonisieren und sieht gegenseitige Information vor. Der Kodex listet eine Reihe von Kriterien auf, die bei der Gewährung von Exportlizenzen für Rüstungsgüter zu berücksichtigen sind. Eines dieser Kriterien bezieht sich auf die Wahrung regionaler Stabilität, ein weiteres auf die Menschenrechtssituation in einem Land.

Um den Stellenwert des Embargos gegen China einzuschätzen, ist es aufschlußreich sich anzusehen, gegen welche anderen Staaten solche Sanktionen seitens der EU in Kraft sind. Da finden sich dann zwar Zimbabwe und Birma, nicht aber zum Beispiel Nord-Korea. Hinzu kommt, daß andere Staaten ihre 1989 verhängten Sanktionen gegen China bereits Anfang der 90er Jahre wieder aufgehoben haben, wie z.B. Japan und Australien. Im übrigen bestand auch die europäische Erklärung von 1989 ursprünglich aus einer ganzen Liste von Sanktionen, die alle aufgehoben wurden – mit Ausnahme eben des Waffenembargos. Für die EU stellt sich die Frage, wie weit die Beziehungen zu China ausgebaut werden können – ganz zu schweigen von einer strategischen Partnerschaft – solange das Embargo bestehen bleibt.

EM: Heißt das, Sie halten das Embargo für nicht angemessen?

Wacker: Ob angemessen oder nicht – mir scheint, daß das Embargo seit Ende der 90er Jahre zunehmend an Wirksamkeit verloren hat. Seine Aufhebung ist dennoch eine Frage der richtigen Bedingungen und des richtigen Timing.

EM: Steht das Embargo einem Ausbau der Beziehungen zwischen der EU und China im Weg?

Wacker: Den Handelsbeziehungen steht es wohl kaum im Wege. Aber der weitere Ausbau der Beziehungen in anderen Kooperationsbereichen könnte langsamer vonstatten gehen als gewünscht.

„Es gibt keinen Grund, warum sich die USA durch China bedroht fühlen sollten.“

EM: Die USA laufen Sturm gegen die mögliche Aufhebung des Embargos durch die Europäer. Haben die Vereinigten Staaten Angst vor China - fühlen sie sich von Peking bedroht?

Wacker: Es gibt keinen Grund, warum sich die USA durch China bedroht fühlen sollten. Schließlich sind die amerikanisch-chinesischen Beziehungen in den letzten Jahren auch sehr viel intensiver geworden. Zum Beispiel arbeiten beide Staaten im Konflikt über die atomare Bewaffnung Nordkoreas zusammen, um eine Lösung auf dem Verhandlungsweg zu finden.

Zur Zeit erlebt das Thema China als möglicher künftiger Herausforderer der Machtstellung der USA ein Comeback in der amerikanischen außenpolitischen Debatte. Nach dem 11. September war dies zunächst durch andere Prioritäten in der US-Außenpolitik verdrängt worden.

EM: Welche Ziele verfolgen die USA?

Wacker: Für die USA geht es bei der Embargofrage im wesentlichen um zwei Dinge: Zum einen sind sie – im Gegensatz zu den Europäern – militärisch im asiatisch-pazifischen Raum stark präsent, sie haben Sicherheitsallianzen und Verpflichtungen in der Region. Die USA sind natürlich gegen alles, was ihnen ihre Rolle erschwert. Zum anderen liegt es im Interesse der USA, die eigene globale Vormachtstellung zu erhalten, und das bedeutet, den technologischen und militärischen Vorsprung gegenüber anderen Mächten möglichst aufrechtzuerhalten.

Ein eurasisches Gegengewicht zu den USA?

EM: China tritt mit Rußland und vielen Regierungen in der EU für eine multipolare Weltordnung ein, mit einer zentralen Bedeutung für Europäer und Chinesen. Die EU bildet strategische Partnerschaften mit Rußland und China. Das wird von den USA offenbar als gegen den eigenen Weltmachtstatus gerichtete Strategie angesehen. Formiert sich tatsächlich so etwas wie ein eurasisches Gegengewicht zur Pax Americana?

Wacker: Wenn mit „eurasisches Gegengewicht“ gemeint ist, daß die EU, Rußland und China ein Bündnis gegen die USA schmieden: definitiv nein. Mit dem Begriff der „multipolaren Weltordnung“ kann ich nicht viel anfangen. In Europa wüßte ich mit Ausnahme von Frankreich kein Land, das für eine multipolare Weltordnung eintritt. Von chinesischer Seite ist zwar immer wieder davon die Rede, aber es ist nicht so recht klar, ob diese multipolare Weltordnung schon existiert, sich quasi ohne Zutun einstellen wird oder ob man dafür etwas tun muß.

Die eigentliche Frage, die sich für Europa – aber auch für Staaten wie China und Rußland, ja sogar die Supermacht USA – stellt, ist: Welche globale Ordnung ist am ehesten geeignet, mit den Herausforderungen und Problemen dieser Zeit umzugehen und sie nach Möglichkeit friedlich beizulegen? Und dazu sind aus Sicht der EU am ehesten starke und handlungsfähige multilaterale Institutionen in der Lage. Hierauf sollten die europäischen Bemühungen gerichtet sein.

EM: Herzlichen Dank für das Gespräch.

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